НЕНАЛОГОВЫЕ ПЛАТЕЖИ – ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

(продолжение статьи: «Проблемы государственного управления (регулирования и администрирования) в сфере неналоговых платежей»)

 

Анализ и оценка правового статуса, правовой природы и экономического содержания значительной части действующих в настоящее время неналоговых платежей, выполненные в целом ряде научных работ и публикаций за последнее десятилетие позволяют судить о существовании коренного противоречия между действующим правовым статусом  ряда неналоговых платежей, с одной стороны, и их правовой природой, и экономическим содержанием, с другой стороны, искажающего правовую природу неналоговых платежей и делающего не эффективным порядок их регулирования.

Так платежи за лесопользование, регулируемые Федеральным отраслевым законодательством – Лесным Кодексом РФ от 04.12.2006 N 200 –ФЗ (ред. от 29.12.2017), как и прочие природопользовательские платежи, имеющие неналоговый статус и характеризуясь многообразием и взаимосвязями функций: фискальной, экологической, компенсационной и стимулирующей [1],  направлены на восстановление и воспроизводство лесного фонда РФ, призваны стимулировать и мотивировать плательщиков на рациональность и отказ от злоупотреблений в использовании лесных ресурсов. Тем не менее, неэффективность и отсутствие прозрачности неналоговых платежей за пользование лесным фондом, по мнению В.В. Зозули, особенно в период окончания предыдущего и начала текущего десятилетия, явились следствием невозможности объективного отражения в платежах ряда объективных экономических показателей:

  • отсутствие или неполнота учета в основе алгоритма расчета платежей значений показателей по отраслевым сегментам, где фактически концентрируется значительная доля потенциального чистого дохода (деревообработка и целлюлозно-бумажная отрасли);

  • фактическое количество изъятой, заготовленной и вывезенной древесины, относительно заявленной плательщиком в документах;

  • точные объемы древесины, подлежащей заготовлению;

  • состояние лесной инфраструктуры, испытывающей недостаток инвестиций по ряду следующих причин, в т.ч.:

  1. низкий уровень правовой защиты потенциальных инвесторов;

  2. оценочные показатели состояния лесного фонда, кадастровая оценка лесных массивов;

  3. высокие процентные ставки на капитал, и другие [2].

Реализация концепции реформирования, как непосредственно сферы неналоговых платежей, так и системы управления (государственного регулирования) ею  на основе ревизии, классификации и систематизации не имеет смысла и невозможно без принятия соответствующих нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы собственности, в частности, на лесной фонд, для последующего определения объекта и субъекта налоговых правоотношений, а также бюджетных отношений Федерации и ее субъектов, в рамках реализации государственной политики финансово-хозяйственных и бюджетных интересов регионов [3].

Формальным признаком и ключевым основанием существующего порядка разделения (необходимо подчеркнуть: именно разделения, а не классификации, ибо существующий подход к определению правового статуса не имеет к классификации ни малейшего отношения) всей совокупности обязательных и «условно – добровольных» платежей на две главных группы: налоговые и неналоговые, является только область законодательного и иного правового регулирования, т.е. платежи, регулируемые налоговым законодательством, с одной стороны, и многочисленными иными законодательными и правовыми актами, в зависимости от отраслевой принадлежности, на различных уровнях государственной власти и местного самоуправления, с другой стороны. В пользу данного обстоятельства и иного порядка правового регулирования неналоговых платежей свидетельствует нормативно-правовая практика в отношении взносов в государственные внебюджетные фонды, реформированных в единый социальный налог с включением в отдельную главу НК РФ, с последующим исключением данного налога из налогового законодательства и новым реформированием его обратно в страховые взносы.

Вопрос о гармонизации правовой природы, экономического содержания и фактического правового статуса платежей неналогового характера, определяемого тем или иным правовым режимом, в свете задач по ревизии неналоговых платежей, на сегодняшний день, является целевым ориентиром, который может быть достигнут только на основе единого мнения и позиции всех заинтересованных сторон: законодателей, представителей исполнительной власти, научного сообщества и бизнеса, вследствие глубокого и всестороннего анализа и последующей оценки для научно-обоснованного определения и систематизации каждого вида и всей совокупности таких платежей, с точки зрения фундаментального права, эффективности и результативности практики взимания платежей, реализации присущих им функций, обеспечения фискального характера, в интересах достижения целей социально-экономического развития, формирования инновационной экономики и благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата.

Законодательными и исполнительными органами государственной власти признается наличие системной проблемы в порядке регулирования неналоговых платежей. В Распоряжении Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р «О Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 г.» говорится: «Качество налогового и таможенного регулирования и администрирования (по отношению к инновационному бизнесу) заметно улучшилось, но их фискальная составляющая продолжает превалировать над стимулирующей. В целом выросла нагрузка по налоговым и неналоговым платежам на бизнес по результатам перехода от единого социального налога к страховым платежам…» [4].

Все вышесказанное относится к проблеме эффективности и результативности нормативно-правового регулирования, качественному уровню актов законодательства и иных правовых актов, действие которых направлены в целом на улучшение делового и инвестиционного климата России и ее регионов, в соответствии с целевыми установками, озвученными Президентов России В.В. Путиным на заседании Госсовета 27 декабря предыдущего 2017 года, как необходимое условие и предпосылки для роста как налоговых, так и неналоговых поступлений. Однако, серьезные изъяны отечественного нормотворчества, с одной стороны, и ненадлежащее выполнение требований действующих нормативно-правовых актов, в условиях неэффективности системы мер мониторинга и контроля за их исполнением, с другой стороны, тормозят развитие позитивных процессов в области регулирования платежей неналогового блока и решения задач формирования комфортных условий для ведения бизнеса, и запуска новых производств, в чем, собственно, и состоит непосредственное проявления регуляторной функции платежей с точки зрения экономического содержания регулирующих мер управляющего воздействия и их нормативного обеспечения.

Несистематизированность и неоднородность правовых норм, иные факторы, влияющие на качество регулирования неналоговых платежей, затрудняет порядок прогнозирования и формирования доходов неналогового характера, а также общий порядок их администрирования, т.е. управления ими.

Существенными проблемами в регулировании сферы неналоговых платежей, по мнению аудитора Счетной палаты РФ С. Штогрина, является отсутствие существенных норм установления и взимания неналоговых платежей: основания возникновения (по аналогии – налоговая база), принципы определения размера (ставки) платежа, основание и периодичность корректировки ставки с учетом экономической целесообразности и уровня инфляции, контроль администраторов за уплатой и ответственность за неуплату, уровень нормативно-правового регулирования (закон, НПА, полномочия по установлению, введению, реформированию, отмене). Статьей 53 БУ РФ регламентируются Федеральные полномочия исключительно в налоговой сфере, однако отсутствуют полномочия по неналоговым доходам [5].

В отношении наделения администраторов доходов соответствующими полномочиями и последствий, в связи с их отсутствием существует значительный потенциальный риск, если получатель фискальных и аналогичных платежей не обладает властными полномочиями (разрешительными или контрольными) в отношении их плательщика, результатом этого является недобросовестная конкуренция или покрытие убытков от неэффективного управления монопольной инфраструктурой путем повышения цен на реализуемые в гражданско-правовом порядке услуги, вследствие возможности публичными хозяйствующими субъектами – естественными или искусственными монополиями, а также их аффилированными лицами получать гражданско-правовые платежи [6].

Значение функции прогнозирования в контексте эффективности администрирования и зависимость от его результатов качества проводимой государством бюджетно-финансовой политики и объем принимаемых бюджетных обязательств подчеркивает К.Ю. Багратуни. Экономически необоснованное занижение или завышение, вследствие некорректного прогноза, в частности, поступлений по неналоговым доходам бюджета создает опасность перекосов, неэффективности бюджетных расходов, чрезмерной нагрузки и несоответствия между возможностями и обязательствами текущего бюджета, ввиду чего возникает необходимость, либо отказываться от законодательно утвержденных обязательств и направлений финансирования, либо увеличивать заимствования, способные обеспечить рост долговой нагрузки не на один год, и как следствие – риск для макроэкономической стабильности [7].

Главным недостатком прогнозирования доходов, как важнейшей функции администрирования, является отсутствии в бюджетном законодательстве норм, определяющих обязательность наличия у главных администраторов доходов бюджета экономически обоснованных расчетов прогнозных значений показателей поступлений доходов, используются не актуализированные методики. В ряде методических рекомендаций не выполняются требования Правительства РФ к содержанию методик по прогнозированию доходов бюджета, отсутствует единый методологический и нормативный контроль данных правовых актов.

О качестве правовых актов, регламентирующих администрирование неналоговых доходов рядом главных администраторов доходов бюджетов, говорят следующие факты.

У значительной части главных администраторов доходов бюджета методические рекомендации отсутствовали вплоть до 2016-2017 годов, вследствие чего прогнозный объем неналоговых поступлений определялся весьма произвольно. Федеральный Закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» регламентирует исключительно функцию распределения бюджетных финансовых ресурсов, однако, даже в специализированной, согласно наименованию, статье 4 – «Особенности администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2018 году» не приведено ни одной нормы, в части администрирования формирования неналоговых доходов и функциях главных администраторов бюджетных доходов, не говоря уже о правовом статусе понятийного аппарата.

В методиках прогнозирования поступлений доходов федерального бюджета главных администраторов доходов в нарушение требований Правительства РФ к их содержанию зачастую осуществляется прогнозирование только отдельных доходов, например, в виде отчислений от прибыли ФГУП, с определением соответствующего алгоритм расчета, не определен перечень территориальных подразделений и подведомственных казенных учреждений, на которых должны быть возложены полномочия администраторов и отдельные полномочия главного администратора доходов, отсутствует регламентированный порядок осуществления функций,  методические рекомендации ограничиваются лишь дублированием законодательных норм в сфере администрирования неналоговых платежей, без должного раскрытия их содержания, отсутствует экономическая обоснованность применяемых ставок, условия, порядок и сроки их корректировки,  часть методических рекомендаций лишь декларирует, что они разработаны в целях повышения эффективности выполнения территориальными органами функций главных администраторов и администраторов доходов бюджетов бюджетной системы РФ, однако, в части прогнозирования, кроме перечисления администрируемых доходов не содержат: ни методов, ни алгоритмов, ни состава показателей расчета прогнозных значений объемов ни по одному из перечисленных видов доходов.

Вполне очевидно, что, руководствуясь правовыми актами, регулирующими ключевые аспекты администрирования неналоговых платежей, содержащими, приведенные выше недостатки, затруднительно получить достоверный и экономически обоснованный прогноз доходов бюджета бюджетной системы. Прогнозы либо завышаются, либо занижаются.

Значительная часть действующих в настоящее время неналоговых платежей, в силу их формального отнесения к данной группе, выполняет роль весла с отверстиями в лопасти (в то время, как другое весло является полноценным), «благодаря» которым такое весло не позволяет лодке продвигаться вперед по прямой траектории, а лишь обеспечивает движение по окружности, т.е. ложатся все более тяжелым, а главное не вполне оправданным, ввиду отсутствия прозрачности и ясного представления об их экономической целесообразности, бременем на российский бизнес, не будучи учтенными при прогнозировании бюджета, соответственно не обеспечивая реализации фискальной функции, несмотря на их целевой характер, а также иных функций, по существу заложенных в данных платежах. Данный вывод содержится в Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

В условиях необходимости реформирования и обеспечения последующей предсказуемости системы фискальных и нефискальных платежей неналогового характера, достигаемой при этом и посредством этого свободы экономической деятельности, совершенствования регуляторной среды, с точки зрения внедрения действенных и эффективных механизмов регулирования на основе всестороннего и глубокого экономического и правового анализа всех элементов системы управления неналоговых платежей и развития конкуренции [8], вызывает озабоченность будущим результатом, как представляется очередного этапа налоговой реформы, на фоне предпринятых государством мер в интересах систематизации неналоговых платежей и повышения эффективности их регулирования, качественный уровень двух весьма важных для достижения целевого результата документов: «Плана мероприятий по систематизации неналоговых платежей и формированию единого перечня неналоговых платежей…», утвержденного Правительством РФ 09.08.2017г. и Проекта Федерального Закона «О регулировании обязательных платежей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Кроме того, Правительством РФ указан срок, в рамках которого должна быть выполнена декларируемая систематизация неналоговых платежей – 2018 год. Представляется, что данная многогранная и комплексная задача может быть решена в означенный срок только при правильном методологическом и структурно – функциональном подходе, однако автор не разделяет столь оптимистичного сценария.  

Анализируя содержательную сторону правительственного Плана мероприятий по систематизации неналоговых платежей, обращает внимание главное противоречие между наименованием документа и его содержанием: в самом Плане нет ни одного упоминания о неналоговых платежах. Вместо это нормативный акт оперирует понятиями: «обязательные платежи», «отдельные обязательные платежи, либо «платежи, уплачиваемые предпринимателями». Так что же собирается систематизировать Правительство? Еще большие противоречия заложены авторами в проекте Федерального закона о регулировании обязательных платежей. К слову, данному законопроекту, согласно Основным направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 и на плановый период 2019 и 2020 годов отводится роль, своего рода «кодекса неналоговых платежей».

Принципиальные противоречия содержатся уже в первых двух статьях законопроекта. Так в ст. 1 определено, что целью настоящего Федерального закона является определение единых правил установления, исчисления и взимания отдельных обязательных платежей. Во-первых, в понятийном аппарате законопроекта нет термина «отдельные обязательные платежи». Во-вторых, утверждается, что проект Закона определяет основы государственного регулирования при установлении, введении в действие и прекращении действия отдельных обязательных платежей, однако, в законопроекте нет регламентации, какими актами регулируется введение в действие платежей, хотя указано, что соответствующие платежи устанавливаются и изменяются законодательными и нормативно-правовыми актами Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, т.е. по существу данный проект ничего не изменяет в финансово-правовом регулировании обязательных (видимо имеется ввиду – неналоговых) платежей на сегодняшний день, что не способствует пониманию и принятию данной позиции, ввиду очевидности реформирования системы регулирования неналоговых платежей (о которых прямо не упоминается), ввиду необходимости изменения правового статуса ряда платежей.

Основное противоречие содержится в статье 2, определяющей, какие обязательные платежи попадают в правовое поле данного законопроекта. К числу обязательных платежей относятся, в том числе, налоги, сборы и таможенные платежи, в то время, как неналоговые –включают в себя как часть обязательных платежей, не регулируемых налоговым законодательством, так и платежи, не имеющие признака обязательности, но главное – существуют в качестве отдельной от налогов группы платежей и доходов бюджета. В числе критериев обязательных платежей, установленных статьей 2 присутствует признак индивидуальной безвозмездности, т.е. существенный признак налога и тут же делается установка на то, что обязательный платеж не должен регулироваться законодательством о налогах и сборах и иными видами законов, которые как раз регулируют применение платежей неналогового характера.

Целая группа платежей, возникающая в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, остается, как и ряд других платежей неналогового характера, вне регулирования данного проекта Закона.

Статьи 4 и 5 законопроекта, «Общие условия установления обязательных платежей» и «Установление предельного размера платы обязательного платежа» воспринимаются как ключевые. Однако, они не содержат принципы финансового регулирования и экономического управления, а лишь включены правила о соответствии нормативных актов об обязательных платежах, оценке регулирующего воздействия.

Таким образом, недостаточный уровень проработки нормативных актов, отсутствие единой методологии разработки проектов законов и иных правовых актов, комплексного анализа правовых и экономических критериев эффективности регулирования неналоговых платежей и единого, научно обоснованного понятийного аппарата влечет предопределенное целевое состояние – отсутствие заданного результата и не выполнение целевой задачи.

 

Выводы.

  1. Достижение целей систематизации и эффективности системы неналоговых платежей, возможно только путем реформирования на системной основе, по результатам комплексного анализа всей совокупности экономических и правовых условий и критериев установления, введения в действие, научной обоснованности и эффективности специальных правовых режимов регулирования каждого в отдельности платежа или группы однородных платежей.

  2. Работа по достижению целей реформирования неналоговых платежей и выполнения задач по их систематизации, унификации правовых режимов, возможному укрупнению платежей, преодолению проблемных факторов и обеспечению эффективности их финансово-правового регулирования должна осуществляться в рамках специальной расширенной рабочей комиссии при Правительстве РФ с привлечением в ее состав ведущих экономистов, представителей науки в области бюджетного, финансового права и правотворчества, специалистов и представителей предпринимательского сообщества.

  3. Высокий уровень качества законотворческой деятельности на основе единой методологии разработки нормативно-правовых актов, реализующих действенные нормы и механизмы, обеспечивающие эффективность и результативность функций администрирования, является непременным условием совершенствования финансово-правового регулирования неналоговых платежей.

Литература:

  1. Цинделиани И.А. Финансово-правовое регулирование обязательных платежей, уплачиваемых в Федеральный бюджет Российской Федерации: монография // – М. «ПРОСПЕКТ». – 2018. – С. 155.

  2. Зозуля В.В. Методология формирования системы налогов и иных обязательных платежей за пользование лесными природными ресурсами: диссертация на соискание ученой степени доктор экономических наук // Диссертация на соискание научной степени д.э.н. – М. – 2011. – С. 209.

  3. См. там же. – С. 223.

  4. Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р. О Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 года // URL: http://base.garant.ru/70106124/.

  5. Штогрин С. Доклад на Коллегии СП РФ / Системная работа федеральных органов исполнительной власти в части нормативного обеспечения поступлений неналоговых платежей могла бы существенно увеличить поступления в федеральный бюджет. 25.03.2014. // URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/14601.

  6. Попов П. Основные проблемы обязательных индивидуально-возмездных фискальных платежей / Фискальные сборы: Правовые признаки и порядок регулирования: По материалам научно – практической конференции. Москва. июнь 2003 / Под ред. С. Г. Пепеляева // – М.: Статус-Кво. (ПИК ВИНИТИ). – С. 117.

  7. Багратуни К.Ю. Акцепты бюджетной политики в системе мер по обеспечению темпов экономического роста. // Экономика и предпринимательство. 2017. № 3-1(80-1).

  8. Френкель А.А. Тихомиров Б.И. Проблемы формирования государственной социально-экономической политики // – М. Экономика. Налоги. Право. Том 9. № 4. – 2016. – С. 25. // URL: https://cyberleninka.ru/article/v/nenalogovye-dohody-faktory-formirovaniya-tendentsii-i-zakonodatelnoe-regulirovani.

Назад

 

©  2009 - 2019 Consulting & Technology Group LLC