НЕНАЛОГОВЫЕ ПЛАТЕЖИ: ПРЕИМУЩЕСТВА СИСТЕМНОГО ПОДХОДА К РЕФОРМИРОВАНИЮ

 

Системный подход, теоретическим фундаментом и базисом которого является общая теория систем, с точки зрения методологии, представляет собой совокупность взглядов, способов, методов, обусловленных научной теорией и практикой реализации системных решений, обеспечивает эффективность и результативность деятельности, процессов и отдельных функций, протекающих на соответствующем уровне, обусловленном масштабом целей и решаемых задач.

Системный подход, подразумевающий исследование и анализ объектов и иных элементов системы, как системных публичных и частных образований, ориентирует исследование, являющееся одним из элементов непосредственно системы управления, на формирование понимания и раскрытие сущности и целостности объектов в отдельности и системы в целом, выявление и объяснение типологии взаимосвязей и взаимозависимостей между элементами данной системы.

Достоинство системного подхода состоит в расширении границ области познания рассматриваемой в диссертационном исследовании проблемных факторов и поиска эффективных механизмов, обеспечивающих совершенствование финансово-правового регулирования сферы неналоговых платежей, переход от рассмотрения отдельных вопросов, решения отдельных задач и реализации отдельных мер, находящихся в одной плоскости, к комплексной диагностике (на основе системного анализа и синтеза) и терапии многосложных и многоаспектных проблем, посредством использования методологии, направленной на преобразование проблемных факторов, потребностей, ожиданий и ограничений (т.е. все то, чем характеризуется действующая система неналоговых платежей и регулирования (финансового, правового и организационно-функционального) в этой сфере, от методологии законотворческой деятельности до практических вопросов администрирования платежей) в результаты эффективной деятельности, а также реализующего подходы, методы и средства для создания успешных систем.

Цель исследования проблем регулирования действующих неналоговых платежей – поиск путей и способов повышения их социально-экономической эффективности, значимости и прозрачности в реализации бюджетно-финансовой политики, в улучшении делового и инвестиционного климата, развитии инноваций, в обеспечении удовлетворенности граждан и хозяйствующих субъектов, снижении нагрузки на бизнес.

В интересах повышения качества финансово-правового регулирования сферы неналоговых платежей, ниже сформулирован и системно представлен ряд задач, решение которых направлено на описание, систематизацию и оптимизацию публичных и гражданско-правовых платежей неналогового характера, создание прецедента лучшей мировой практики взимания публичных платежей [1], в рамках которой может быть обеспечен системный подход к реформированию платежей неналоговой группы:   

  • формирование единой терминологической базы, категорийного аппарата по платежам неналогового характера, законодательное закрепление терминов, которыми оперирует теория и нормативно-правовая практика регулирования неналоговых платежей;

  • определение единой методологии анализа и систематизации неналоговых платежей, разработки законодательных и нормативно-правовых актов регулирования;

  • инвентаризация и проведение всестороннего анализа всех действующих публичных и гражданско-правовых платежей, установление правовых и экономических основ их возникновения, введения и взимания;

  • инвентаризация и анализ на основе единой методологии, нормативно-правовой базы финансово-правового регулирования неналоговых платежей, корректировка действующей нормативно-правовой базы и разработка проектов законодательных и иных нормативно-правовых актов, адекватных целям и задачам системного подхода к повышению эффективности регулирования платежей неналогового характера;

  • доктринальное оформление признанной научным сообществом и закрепленной на законодательном уровне классификации платежей, оптимизация и унификация неналоговых платежей и их правовых режимов, формирование единого перечня (реестра) реформированных платежей;

  • научно-обоснованное и законодательно закрепленное отнесение платежей публично – правового и гражданско-правового характера к определенным подмножествам платежей с соответствующим их правовой природе и экономическому содержанию правовым режимом;

  • установление и введение в действие соответствующей правовой конструкции каждого платежа, группы однородных платежей;

  • гармонизация реформированной системы неналоговых платежей и системы управления на государственном и местном уровнях с определенными целями их установления, в интересах устойчивого социально-экономического развития, путем разработки и реализации целевых интегрированных отраслевых и общесистемных, местных, региональных и федеральных госпрограмм, имеющих интегрированную декомпозированную структуру целеопределения, от увеличения бюджетных неналоговых, а также налоговых (в случае отнесения к данной группе обязательных платежей части платежей неналогового блока) поступлений, до целей и решения узких сегментных (секторальных) задач социальной и экономической направленности;

  • разработка многоуровневой системы контроля (в т.ч. мониторинга) и оценки эффективности и результативности системы регулирования (управления, на основе передовых управленческих и информационных технологий) платежей неналогового характера, поиск и внедрение экономически эффективных механизмов реализации такой системы.

Финансово-правовое регулирование сферы неналоговых платежей, представляет собой, с точки зрения системного подхода и комплекса формально-определенных обязательных норм – совокупность установленных и регулирующих норм и правил, а с точки зрения функциональной – деятельность по разработке, установлению, введению, последующей корректировке и контролю исполнения и адекватности требованиям, предъявляемым необходимостью и неизбежностью решения, с должным результатом, соответствующих социально-экономических задач и создания определенных условий для процветания и экономического роста. Правовое регулирование является фундаментальной консолидирующей основой системы неналоговых платежей и управления данной сферой. Концептуально система правового регулирования неналоговых платежей, а также структурно – логическая схема системного и комплексного подхода к реформированию платежей неналоговой группы на основе гармонизации с целями, задачами и результатами социально-экономического развития приведены на рисунках 1 и 2.

Рис.1. Структурно-логическая схема системы государственного и муниципального управления неналоговыми платежами

Идея реализации системного подхода при реформировании неналоговых платежей, заложенная в схеме на рисунке 1, отражает механизм финансово-правовых отношений и, в зависимости от полноты учета их элементного состава, структуры и характера взаимосвязей на всех уровнях, зависит, насколько эффективен и позитивен будет результат не просто плана утвержденных Правительством мероприятий по систематизации неналоговых платежей, но целого этапа (по форме и содержанию) реформирования значительной совокупности платежей неналогового характера – весомой части доходов бюджетной системы России. Учитывая же компетентные мнения представителей научного сообщества, изложенные в целом ряде научных работ и статей, означенные в диссертационном исследовании по проблемам государственного, в т.ч. финансово-правового регулирования неналоговых платежей, определенная их часть, имеющая природу, идентичную налогам, сборам и пошлинам, регулируемым налоговым законодательством РФ, вероятно, могут изменить существующий правовой режим, что означает очередной этап налоговой реформы. Безусловно такой шаг необходимо оценивать, как с позиции внутриэкономических выгод и развития, так и с позиции требований ВТО.

Рис.2. Структурно – логическая схема системного и комплексного подхода к реформированию неналоговых платежей на основе гармонизации

В контексте проблемы эффективности и совершенствования финансово-правового регулирования, система государственного и муниципального управления в сфере неналоговых платежей представляется как совокупность ключевых элементов системы: субъектов и объектов управленческих воздействий, информационной составляющей и деятельности субъектов управления, направленной на упорядочивание состояния объектов, на основе данных и информации, в интересах достижение целевого результата, заданного и регламентируемого в актах законодательства и иных нормативно-правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления, посредством множества взаимосвязей между элементами системы экономического, правового, организационного и функционального характера. Управляющие воздействия субъектов управления осуществляются посредством реализации механизма финансово-правового регулирования деятельности и функционирования объектов – участников системы, в данном случае – экономических и правоотношений в сфере неналоговых платежей, состояния и изменений состояний, обусловленных соответствующими экономическими условиями.

В развитие концепции эффективного государственного управления, Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев на сочинском форуме 2016 года оценил действующую систему госуправления, как неповоротливую и неэффективную, озвучив переход к проектному подходу [2], призванному повысить качество и результат деятельности органов государственной власти и власти на местах, ответственность должностных лиц за результат работы и качественный уровень принимаемых управленческих решений, разрабатываемых и вводимых в действие законодательных и нормативно – правовых актов, обеспечивающих запуск правового механизма создания и развития социально-экономических условий, реализации программ.

 Ключевой задачей Правительства РФ в области неналоговых платежей и повышения эффективности их финансово-правового регулирования является систематизация данных платежей, на что, собственно направлен перечень мероприятий, изложенный в Плане Правительства РФ по систематизации неналоговых платежей от 9 августа 2017 года, ориентированный, в основном, лишь на формирование единого перечня и реестра платежей. Означенный правительственный План, как и отдельные его положения (например, проект Федерального закона «О регулировании обязательных платежей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей») вряд ли можно «упрекнуть» в приверженности системному подходу и единой научно обоснованной методологии, равно как предложения специалистов из Минфина и Минэкономразвития, предлагающих, в целях систематизации неналоговых платежей, разделение их по четырем основным группам:

  • первая группа: неналоговые платежи, поступающие в бюджет и имеющий безвозмездный характер;

  • вторая группа: платежи, имеющие характер платы за услуги публичного свойства, поступающие в бюджетную систему или во внебюджетные фонды;

  • третья группа: неналоговые платежи, связанные с издержками предприятий и направленные на выполнение обязательных требований;

  • четвертая группа: платежи, которые целесообразно исключить из перечня неналоговых платежей.

В рамках данного подхода используются лишь два признака, являющихся существенными для проведения систематизации платежей неналогового характера – признак наличия встречного представления (первая группа) и характер основания возникновения обязательства по уплате, в частности – экономическое основание (вторая и третья группа), причем состав подмножеств платежей, обусловленных данными существенными признаками классификации не является полным, а отсутствие иных классификационных оснований определяет ограниченный и далеко не исчерпывающий состав всей группы действующих неналоговых платежей. Кроме того, в качестве основания для отнесения ряда платежей к отдельной подгруппе избрана целесообразность исключения платежей из группы неналоговых платежей (четвертая группа). Намерение исключить часть платежей вряд ли может служить в качестве существенного признака классификации, тем более с учетом изначально временного характера данного основания и потери им актуальности, в случае недостижения цели его установления.  

Аналогичный по принципу формирования состава признаков для разделения платежей по подгруппам и формирования единого реестра подход заключается в разнесении их на три основных группы по следующим основаниям: платежи, которые войдут в реестр неналоговых платежей; платежи и требования, которые требуют дополнительного обсуждения и платежи, которые предлагается в реестр не включать, а, возможно, даже отменить. Такой порядок разделения, по мнению автора, вряд ли отвечает целям объективной систематизации неналоговых платежей на основе системного подхода к исследованию и эффективного регулирования.

Систематизация, как комплексный процесс, должна основываться и реализовываться на фундаменте всестороннего исследования такого системного явления, как неналоговые платежи, их правовой и экономической природы, единстве позиций законодателей, исполнительной власти, представителей научных и деловых кругов, а также на основе научной классификации – распределения и группировки понятий, согласно существенным признакам, процесса формирования категорийного аппарата. В рамках систематизации и классификации решаются задачи формирования единой терминологической системы, позволяющей создать единую комплексную методологическую базу, выявления, идентификации и конкретизации совокупности взаимосвязей и взаимозависимостей между понятиями и элементами общей системы платежей и их регулирования правового и экономического характера.

Классификация призвана отвечать известным логическим правилам построения – формулирование сущностных критериев по одному основанию, недопустимость пересечения критериев для группировки и наличия отсутствующих классов по выделенному критерию, предполагает дифференциацию элементов системы по различным признакам с учетом сходств, различий и взаимосвязей, позволяет ориентироваться в многообразии системных явлений и категорий, определять место конкретных нововведений в социально-экономической сфере страны в свете реализации социально-значимых проектов, программ и задач, устанавливать взаимосвязи и взаимозависимости между различными категориями и элементами системы, осуществлять инновационную диагностику, прогнозирование и консультирование, формирование единых методологических подходов и как результат – разрабатывать адекватные целям и задачам социально-экономического развития России акты нормативно-правового регулирования [3].

Сформулированная автором статьи классификация неналоговых платежей дифференцирует подмножества платежей неналоговой группы, распределенные на основании соответствующих существенных признаков по четырем основным верхнеуровневым критериям:

  1. Критерии, характеризующие правовые основы установления и взимания платежей.

  2. Критерии, обусловленные финансово-правовой сущностью и основанием возникновения обязательств по уплате платежей.

  3. Критерии, раскрывающие правовой режим регулирования.

  4. Критерии, объединяющие по области влияния и характеру экономических последствий.

Классификация предусматривает 13 следующих существенных признаков, являющихся основанием для распределения платежей по подгруппам, в соответствии с которыми осуществляется дальнейшая декомпозиция подмножеств платежей:

  1. Тип законодательного регулирования или форма юридического установления – данный признак является основанием для разделения платежей на налоговые и неналоговые;

  2. Вид специального (отраслевого) законодательства;

  3. Характер правоотношений (финансово-правовая природа) – служит основанием для распределения совокупности платежей на публично-правовые и гражданско-правовые;

  4. Наличие мер принудительного изъятия – является основанием для разделения платежей на имеющие обязательный и условно – добровольный характер;

  5. Направленность платежей (централизованный и децентрализованный характер) – платежи, согласно данному признаку разделены на фискальные и парафискальные;

  6. Наличие встречного представления – в соответствии с данным признаком, имеет место распределение на подгруппы возмездных, безвозмездных и обусловленных платежей;

  7. Характер основания возникновения обязательств – данные признак предполагает разделение платежей на подгруппы по экономическим основаниям, санкций и платежей, уплачиваемых в связи с осуществлением юридически значимых действий.

В свою очередь, платежи по экономическим основаниям декомпозированы на следующие подгруппы:

  • по экономической выгоде;

  • в связи с оборотом товаров;

  • в связи с использованием государственного имущества;

  • в качестве компенсации издержек и специальных публичных затрат;

  • в связи с возмещением ущерба;

  • в связи с финансированием публичных задач;

  • в связи с предоставлением плательщику услуг.

 Санкции подразделяются на взыскания в денежной форме и взыскания в имущественной форме.

Подгруппа платежей, уплачиваемых в связи с осуществлением юридически значимых действий, декомпозируется и включает подгруппы платежей в связи с предоставлением плательщику права и платежи в связи с выполнением требований правового акта.

  1. Уровень регулирования (статус администратора) – в соответствии с данным признаком платежи распределены на следующие подгруппы:

  • федеральный уровень;

  • субъекты РФ;

  • местное самоуправление;

  • казенные учреждения;

  • частные организации;

  1. Правовой режим – данный признак предопределяет разделение платежей на устанавливаемые в соответствии с законом, на основании нормативно-правового акта органа исполнительной власти и устанавливаемых иными правовыми актами;

  2. Периодичность уплаты – признак определяет наличие двух подгрупп: регулярные (периодические) и единоразовые платежи;

  3. Форма наименования платежа – данный признак определяет наличие строго определенных групп платежей, обусловленных унификацией типов платежей, исходя из их правовой природы и экономической сущности: сбор, пошлина, отчисление, штраф. Принципиальным является то, что платежи, имеющие иные наименования (плата, платеж, взнос и прочие) должны быть отнесены к одной из вышеперечисленных подгрупп;

  4. Системно – субъектный характер платежей – согласно настоящему признаку, платежи подразделяются на следующие подгруппы: всеобщие и сегментные (секторальные), которые в свою очередь, декомпозируются на отраслевые и субъектные платежи. Последние включают в себя подгруппы платежей, уплачиваемых юридическими лицами – организациями и предприятиями, физическими лицами – субъектами предпринимательской деятельности и гражданами;

  5. Эффективность мер регулирующего воздействия – на основании данного признака платежи распределяются на эффективные платежи, платежи с введенным мораторием и подгруппу реформируемых платежей.

В предложенной системе классификации и в составе терминологических категорий отсутствует термин «иные платежи», создающий прецедент неограниченности, неопределенности и непрозрачности перечня платежей, не способствующий реализации научного и системного подхода к решению задач и достижению целей реформирования и систематизации совокупности неналоговых платежей, их преобразования в эффективно управляемую систему, внедрения научно-обоснованной единой методологической основы, передовых и действенных методов и механизмов, обеспечивающих прозрачность правовых режимов, эффективность финансово-правового регулирования платежами неналогового характера.

Кроме того, непрозрачность правового режима, являющаяся следствием неопределенности в системе классификации и систематизации, влечет значительные погрешности прогнозирования неналоговых доходов бюджета, неэффективность системы контроля, администрирования в целом.

Литература:

  1. Налоговая реформа: ревизия параллельной налоговой системы / Торгово-промышленная Палата РФ. // – М. – 2015. – C. 15.

  2. Проектный подход: новый взгляд на госуправление // Региональные комментарии. 04.10.2016. // URL: http://www.regcomment.ru/events/proektnyy-podkhod-novyy-vzglyad-na-gosupravlenie/.

  3. Кучко Е.Е. Систематизация подходов к классификации инноваций / Социология № 4/2008. – C. 69. // URL:http://elib.bsu.by/bitstream/123456789/7749/1/06%D0%9A%D1%83%D1%87%D0%BA%D0%BE%20%D0%95.%D0%95..pdf.

Назад

 

©  2009 - 2019 Consulting & Technology Group LLC