ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (РЕГУЛИРОВАНИЯ И АДМИНИСТРИРОВАНИЯ) В СФЕРЕ НЕНАЛОГОВЫХ ПЛАТЕЖЕЙ

Сфера неналоговых платежей, как действующая в настоящее время вне рамок налогового законодательства самостоятельная «параллельная система» изъятий неналогового и, в значительной мере, обязательного характера, представляющая собой масштабную по количеству (более 80 платежей, в соответствии с Приложением 1 Федерального закона от 05.12.2017 N 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов») и  объему (величина, превышающая 1% ВВП, по данным, приведенным в «беспрецедентном системном научном исследовании правовой и экономической природы неналоговых платежей» - «Налоговая реформа: ревизия «параллельной налоговой системы», проведенном Торгово-промышленной палатой РФ [1]) совокупность неналоговых платежей,  а также, как комплекс мер государственного и муниципального регулирования, финансово-правового и функционального характера, является предметом широкого обсуждения в научном и предпринимательском сообществах, как минимум в течение последнего десятилетия.

Роль государственного управления в системе платежей неналогового характера, в частности, финансово-правового регулирования и администрирования, на сегодняшний день, характеризуется многочисленными коллизиями и противоречиями правового и экономического свойства, отсутствием единого мнения и однозначной позиции специалистов, оформленной в законодательном порядке, относительно:

  • сущности, правовой природы и статуса неналоговых платежей,

  • экономического и фискального характера данных платежей,

  • состава проблемных факторов, влияющих на отсутствие эффективной системы государственного управления (регулирования).

Проблема финансово-правового регулирования неналоговых платежей обнаруживает свой многоаспектный и комплексный характер через анализ и оценку природы, статуса, сущности проявления и степени воздействия на результат и субъект - плательщик, с точки зрения единства и взаимосвязи правовой формы, экономического содержания и системы управления в сфере неналоговых платежей, на основе единой методологии формирования законодательной и нормативно-правовой базы государственного и муниципального регулирования платежей/доходов неналогового характера.

Серьезным достижением в упорядочивании и повышении прозрачности российской налоговой системы и рациональности фискальной финансовой нагрузки на бизнес, улучшении качества налогового администрирования и уровня взаимодействия с хозяйствующими субъектами явилась проведенная в первом десятилетии нынешнего столетия налоговая реформа, а именно, очередной ее этап, в рамках которой в Налоговый Кодекс РФ включались или, наоборот, были исключены те или иные виды налогов и иных платежей.

Вместе с тем, учитывая позитивные меры в сфере налогообложения и налогового администрирования, в бизнес-сообществе сохраняется озабоченность и беспокойство в связи с множественным, бессистемным и разнородным, с точки зрения законодательного регулирования, характером неналоговых платежей, для обозначения которых, в научной литературе и иных публикациях используются различные термины: «неналоговые платежи», «обязательные платежи», «квазиналоги», «парафискальные» платежи, имеющие между собой как сходства, так и различия, в части отнесения тех или иных платежей к соответствующим группам и видам, как налогов, так и платежей неналогового характера, раскрывающие их правовую природу.

В еще большей степени, чем количественный состав, озабоченность и беспокойство предпринимательства вызывает низкий уровень администрирования неналоговых платежей. Индикаторами в оценке такого отношения представителей бизнес-сообщества к действующей «системе» неналоговых платежей является отсутствие понимания и согласия с целевым характером и целесообразностью взимания ряда платежей, неудовлетворенность практикой таких изъятий, убежденность в необходимости реформирования и даже отмены части платежей неналогового характера. В числе таких платежей: плата за ведение реестра акционеров регистратором, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, платежа за проведение специальной оценки условий труда, плата за возмещение вреда, причиняемого автодорогам федерального значения транспортными средствами, имеющими максимальную массу свыше 12 тонн и другие.

Действующее законодательство не содержит определения понятий «обязательный платеж» и «неналоговый платеж», хотя практика правоотношений и специальная научная литература в области неналоговых, обязательных и парафискальных платежей, как, впрочем, и акты законодательства и иные нормативно-правовые акты оперируют данными категориями.

Эта же ситуация характерна и для двух важнейших, как представляется, документов, в части выполнения широкомасштабной задачи по будущему реформированию и систематизации неналоговых платежей, повышению эффективности их администрирования: «План мероприятий по систематизации неналоговых платежей и формированию единого перечня неналоговых платежей, закреплению в законодательстве Российской Федерации единых правил установления, исчисления и взимания таких платежей, а также повышению эффективности их администрирования», утвержденного Правительством РФ от 09.08.2017 и, содержащего массу противоречий и ограничений, проекта Федерального Закона «О регулировании обязательных платежей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», в которых понятие «неналоговые платежи» полностью отсутствует, за исключением лишь наименования вышеозначенного «Плана…» и содержится только термин «платеж обязательный», который  помимо значительной части неналоговых платежей подразумевает еще налоги и сборы, а с другой стороны выводит из под своей юрисдикции другую значительную часть платежей, имеющих признак возмездности.

Примечательно, что на законодательном уровне, также не определены такие ключевые понятия, представляющие собой важное значение в деле реформирования неналоговых платежей и порядка регулирования в данной сфере, как «регулирование» и «администрирование», за исключением передачи косвенного смыслового содержания термина, относительно функций администраторов доходов бюджета, согласно ст.6 БК РФ.            

Таким образом, отличительными чертами всей нынешней совокупности неналоговых платежей, определяющих сущность и качественный уровень государственной и муниципальной практики их регулирования и администрирования, является:

  • отсутствие системного характера в порядке установления и введения в действие неналоговых платежей;

  • отсутствие точных данных об их количестве (отсутствие таких данных у главного финансового органа государства – Минфина России по данным Счетной Палаты РФ), вследствие чего принято решение Правительством РФ о ревизии (проведении инвентаризации) действующих неналоговых платежей;

  • отсутствие единой методологии разработки проектов законов и иных нормативно-правовых актов в данной области; качественный уровень действующей разнородной нормативно-правовой базы и разработка проектов законов в области регулирования неналоговых и обязательных платежей, с точки зрения полноты и достаточности необходимых правовых норм, противоречивости отдельных положений и норм в законопроектах свидетельствует об отсутствии системности в правотворчестве в сфере платежей неналогового характера и др.

Актуальность приведенных выше тезисов подтверждается:

  •  отсутствием в Положении о Минфине России полномочий главного финансового органа по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере неналоговых доходов;

  • отсутствием системности, достоверности и обоснованности в прогнозировании бюджетных неналоговых доходов;

  • не выполнением требований, предъявляемых бюджетным законодательством и НПА Правительства РФ, к содержанию правовых актов, в части администрирования доходов бюджетов и реализации полномочий главных администраторов доходов бюджетов;

  • ограниченным и не прозрачным характером администрирования неналоговых платежей.

В свете анализа и характеристики финансово-правового регулирования, заслуживает внимания оценка Минфин России реализации полномочий 94 главных администраторов доходов бюджета в части эффективности системы финансового управления.

Так средняя оценка за 2017 год по следующим показателям:

  • отклонение от прогноза поступлений доходов на текущий финансовый год по главному администратору доходов федерального бюджета;

  • доля выявленных нарушений в финансово-бюджетной сфере;

  • оценка качества правовых актов главных администраторов, определяющих порядок администрирования доходов федерального бюджета;

  • ведение мониторинга результатов деятельности,

составила 24 балла, что хуже на 63,8% по сравнению с 2015 годом. [2]

Несмотря на то, что неналоговые доходы, составляют много меньшую часть государственных бюджетных поступлений, они играют важную роль в финансовой деятельности государства, являясь компенсационным и одновременно стабилизационным источником казны государства [3]. Так в 2015 году неналоговые платежи обеспечили 22% общих поступлений Консолидированного Федерального бюджета РФ, неналоговые доходы превысили более 4 643 млрд. руб.

В условиях совершенствования бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, обеспечения дальнейшего промышленно – экономического роста, поддержания сбалансированности между расходами и доходами бюджетной системы и реализации комплекса мер, направленных на достижение целей:

  • формирования инновационной экономики и поддержки образования новых компаний и новых видов бизнеса, основывающихся на инновациях;

  • усиления стимулирующего влияния налоговой системы на развитие экономики при одновременном устойчивом выполнении фискальной функции;

  • стимулирование развития малого бизнеса, упрощение налоговой и неналоговой системы;

  • снижение издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением налогового и иного федерального законодательства, законов субъектов РФ и правовых актов органов местного самоуправления, в части установления и взимания неналоговых платежей;

  • исключение изъянов делового климата и в этих целях разработка и принятие комплекса финансовых и налоговых мер, компенсирующих рост финансовой нагрузки на товаропроизводителей [4],

ключевая за­да­ча со­вер­шен­ст­во­ва­ния управления государственным имуществом и хозяйством, как источником неналоговых доходов, государственного регулирования в сфере публичных финансов и, в частности системы неналоговых платежей в России, со­сто­ит в оптимальном сокращении государственного вме­ша­тель­ст­ва в эко­но­ми­ку, формировании экономических условий и установлении соответствующих правовых норм и правил, которые обеспечили бы мо­дер­ни­за­цию и по­вы­ше­ние эф­фек­тив­но­сти такого регулирования, т.е. используя управленческую терминологию, задача государства состоит в создании совершенной и эффективной системы управления, в широком понимании, всеми формами и методами регулирования государственного управления и воздействия на финансовую систему государства (бюджетную систему, государственные внебюджетные фонды и внебюджетные децентрализованные фонды), а в узком смысле – системы платежей неналогового характера, состав которых определен в ст. 41 БК РФ и Приложении 1 Федерального закона от 05.12.2017 N 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».

         Обеспеченность неналоговых платежей управленческой деятельностью государства, по мнению И.А. Цинделиани, относится к числу общих черт, характеризующих неналоговые платежи. Сама же управленческая деятельность государства в этой области в настоящий момент может характеризоваться как бессистемная и не обеспеченная взаимосвязями между целями взимания значительного числа неналоговых платежей, с целями и задачами социально-экономического развития общества [5], а также зависимостью от эффективности реализации финансово-правовых и управленческих механизмов и инструментов.

Такими финансово-правовыми механизмами являются целевые государственные программы, в данном же случае, необходима специальная федеральная программа по увеличению неналоговых поступлений в бюджет, интегрированная с бюджетом [6] и отраслевыми социально-экономическими программами, предусматривающими, например, реализацию принципов и методов финансово-правового регулирования для внедрения и использования актуальных и эффективных, на сегодняшний день и долгосрочную перспективу, механизмов и инструментов осуществления государственной политики в отношении рационального использования и своевременного воспроизводства природных ресурсов, собственником которых является государство, являющихся источником неналоговых бюджетных поступлений в виде природоресурсных платежей.       

Противоположной стороной, задачи по совершенствованию государственного управления путем сокращения вме­ша­тель­ст­ва в эко­но­ми­ку, является излишняя (и, возможно, необоснованная) децентрализации государственных полномочий и, соответственно перераспределение публичных государственных финансов в сторону частных финансов – организаций и предприятий частных форм собственности, а также создаваемых в форме государственных или муниципальных унитарных предприятий и осуществляющих, делегированные государством полномочия и функции по оказанию общественно-значимых услуг или деятельность по использованию государственного имущества [7], как источника уплаты неналоговых платежей, число и состав которых государство и местная власть стремились бесконтрольно и на бессистемной основе расширять, до настоящего времени, т.е. до введения моратория на установление новых уплачиваемых субъектами предпринимательской деятельности платежей, формирующих доходы бюджетов (за исключением налогов и сборов, таможенных и иных пошлин, страховых взносов на обязательное социальное страхование), а также платежей, остающихся в распоряжении государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, выполняющих государственные функции, до принятия федерального закона, устанавливающего общие требования к порядку их исчисления, размерам и срокам введения в действие [8].

Справедливости ради необходимо отметить, что по большей части установленные и взимаемые в России платежи неналогового характера, согласно означенному выше исследованию ТПП России, необходимы и полезны для реализации экономических и социально-значимых программ, целей и задач. Правда в данном случае необходимо сделать оговорку: часть неналоговых платежей не имеют фискального характера, их плательщики осуществляют платежи вместо бюджета в децентрализованные внебюджетные фонды, государственный контроль за использованием которых, в том числе эффективность от использования доходов в виде поступлений от реализации публичных услуг, оставляет желать лучшего [9].

Примером участия граждан в процессе формирования децентрализованных внебюджетных денежных фондов юридических лиц, уполномоченных государством, являются платежи с большегрузного транспорта, собираемые частной компанией, заключившей концессионное соглашение с одним из Главных администраторов доходов бюджета РФ.

Государство, осуществляя передачу части своих функций, например, в социальной сфере или здравоохранении уполномоченным организациям на основе реализации механизма гражданско-правовых отношений, для оказания общественно-значимых публичных услуг населению, в условиях, когда переданное таким организациям имущество остается в собственности государства, последнее перестает финансировать из бюджета цели, для достижения которых переданы указанные выше полномочия, в связи с предоставленной возможностью данным учреждениям самостоятельно зарабатывать денежные средства, вследствие чего, доходы вместо бюджета получают децентрализованные внебюджетные фонды.

Такая практика неналоговых платежей публично-правового характера носит, в основе своей, вынужденный и, порой, безальтернативный характер, являясь, по мнению И.А. Цинделиани, следствием перекладывания государством проблемы финансирования ряда своих социально-значимых функций и отраслей экономики на граждан, в связи с чем, государство рискует потерять свою социальную ориентированность, а федеральный бюджет – источники потенциального увеличения доходов неналогового характера [10].

В этой связи, государство должно проводить взвешенную и сбалансированную бюджетно-финансовую и фискальную политику, по части централизации и децентрализации публичных финансов в интересах совершенствования государственного регулирования неналоговых платежей и формирования высокорезультативной системы управления ими, максимизирую эффективность использования методов, механизмов и инструментов финансово-правового регулирования в данной области, наилучшим образом демонстрируя единство фискальной и регулирующей функций неналоговых платежей.

Необходимыми условиями процесса реформирования «системы» неналоговых платежей и порядка их регулирования является их полная идентификация, анализ, определение правового статуса и систематизация, преодоление разнородности и несистемности законодательства и иных НПА в сфере неналоговых платежей, а также гармонизация нормативно-правовой базы финансово-правового регулирования с фискальными и социально-ориентированными целями установления и взимания неналоговых платежей, во взаимосвязи с функциями их проявления.

Задачи совершенствования механизма и методов эффективного управления хозяйством и государственным имуществом в целях обеспечения высокой результативности наполнения бюджета являются предпосылкой и необходимым условием эффективности системы государственного регулирования платежей неналогового характера.

Литература:

  1. Налоговая реформа: ревизия параллельной налоговой системы. // Торгово-промышленная Палата РФ. – М. – 2015.

  2. Пояснительная записка. К отчету о результатах проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, по состоянию на 1 января 2017 года. // Минфин России. URL: http://minfin.ru/ru/document/.

  3. Крохина Ю.А. Проблемы правового регулирования неналоговых доходов в Российской Федерации // 08.05.2015.  URL: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/3140.

  4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года // Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. URL: http://government.ru/info/6217/.

  5. Цинделиани И.А. Финансово-правовое регулирование обязательных платежей, уплачиваемых в Федеральный бюджет Российской Федерации: монография // – М. «ПРОСПЕКТ». – 2018. – С. 26.

  6. см. там же. С.27.

  7. Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ: ред. от 29.07.2017. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: с изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2017. // URL: http://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-14112002-n-161-fz-o/.

  8. План мероприятий по систематизации неналоговых платежей и формированию единого перечня неналоговых платежей, закреплению в законодательстве Российской Федерации единых правил установления, исчисления и взимания таких платежей, а также повышению эффективности их администрирования // Утв. Правительством РФ 09.08.2017.  // URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71643258/.

  9. Цинделиани И.А. Финансово-правовое регулирование обязательных платежей, уплачиваемых в Федеральный бюджет Российской Федерации: монография // – М. «ПРОСПЕКТ». – 2018. – С. 21.

  10. см. там же. С.27.

Назад

 

©  2009 - 2019 Consulting & Technology Group LLC